Leitbilder der Verwaltungsentwicklung

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(Image via Wikipedia)

Der hier vorliegende Text basiert auf einem Referat, dass ich am 10. Februar 2012 im Präsenzseminar „Verwaltungsreform und E-Government“ der FernUniversität Hagen in Leverkusen gehalten habe. Thema sind die unterschiedlichen „Leitbilder der Verwaltungsentwicklung“ in der Bundesrepublik Deutschland. Grundlage des Textes ist das Kapitel „Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis: Leitbilder der Verwaltungsentwicklung“ aus dem Studienbrief „Einführung in die Verwaltungswissenschaft“ von Jörg Bogumil und Werner Jann.

Die beiden Autoren unterscheiden vier „lange Wellen“ der Verwaltungsentwicklung: Die Etablierung eines bürokratisch und hierarchisch organisierten Rechtsstaat in der Nachkriegszeit; gefolgt von Planungsdiskussionen und Verwaltungsreformen in den 60er und 70er Jahren hin zu einer programmatischen Neubestimmung des Verhältnisses von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft in den 90er Jahren.

Demokratischer Staat
In der Nachkriegszeit bis etwa Mitte der sechziger Jahre wurde in der Bundesrepublik Deutschland die hierarchische und instrumentelle Organisation der Verwaltung nicht infrage gestellt. Für einen funktionierenden Parlamentarismus und eine pluralistische Demokratie war in dieser Zeit die klassische weberianische Verwaltung auch kein Hindernis, sondern eine wichtige Voraussetzung. Steuerungskonzepte wie die „legislative Programmsteuerung“ oder die „exekutive Führerschaft“ sollten die Zusammenarbeit zwischen einer hierarchisch organisierten Verwaltung mit Parlamentarismus und Demokratie regeln. Die öffentliche Verwaltung war dabei im wesentlichen nur ein „Vollzugsagent“, der die Entscheidungen von Parlament und Regierung umzusetzen hatte. Dies beruhte auf dem hierarchischen Steuerungsmodus, der die Verwaltung der Politik unterstellte und an Vorgaben wie bspw. Gesetzesaufträge band. Und der hierarchische Aufbau der klassischen Verwaltung ermöglichte überhaupt erst die Steuerung von Verwaltungseinheiten. Somit waren Hierarchie und Recht die nicht hinterfragten Steuerungsinstrumente des „demokratischen Staats“. Das Verwaltungsrecht war die wichtigste verwaltungspolitische Disziplin und die Gewährleistung verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes ihre wichtigste Aufgabe. Zusätzlich wurde das verwaltungspolitische Leitbild des „demokratischen Staats“ durch eine steigende Anerkennung der politischen Funktionen der öffentlichen Verwaltung ergänzt: Bspw. durch politische Beamte, die an der Nahtstelle von Politik und Verwaltung saßen und auf das persönliche Vertrauen der Regierung angewiesen waren.

Aktiver Staat
Ab Mitte der 60er Jahre rückten mit dem verwaltungspolitischen Leitbild des „aktiven Staats“ neue Probleme in den Fokus, da die Steuerungsprobleme des modernen Interventions- und Wohlfahrtsstaates immer weiter zunahmen. Doch dieses neue Leitbild sollte nicht nur eine Reaktion auf den steigenden Steuerungsbedarf sein, sondern auch dem Staat ermöglichen, umfassend und nachhaltig in die gesellschaftliche Entwicklung einzugreifen: Durch staatliche Interventionen sollte das „Marktversagen“ – also das Versagen des Markts in der Koordination der Zuordnung und Verteilung knapper Ressourcen – verhindert oder korrigiert werden. Ökonomische Konzepte der Globalsteuerung und rationalistische Planungsansätze – wie bspw. das makroökonomisch inspirierte Planning-Programming-Budgeting-System aus den USA – führten zu einer Planungsdiskussion, die zwar von konservativer Seite angestoßen, aber später überwiegend von sozialdemokratischer Seite aus weiterverfolgt wurde und zeitweise zu einer „Planungseuphorie“ führte. Dabei kamen die wichtigsten Forschungsfragen nicht von der Wissenschaft sondern aus der politischen und administrativen Praxis, oftmals angeregt und finanziert durch wichtige Regierungsgutachten und -kommissionen. Standen in den sechziger und zu Beginn der siebziger Jahre, also in der Phase der „Planungseuphorie“ und „inneren Reformen“, die „aktive Politik“ im Vordergrund, ging es nach dem wirtschaftlichen Abschwung Mitte der siebziger Jahre um die Frage, warum so viele Reformvorhaben scheiterten oder die erhofften Reformziele nicht erreicht wurden.

Schlanker Staat
Das neue verwaltungspolitische Leitbild des „schlanken Staats“ war eng mit der international bereits seit Mitte der 70er Jahre und in Deutschland etwas später aufkommenden neoliberalen Staatskritik verflochten. Dabei wurde als zentrales Problem des sozioökonomischen Fortschritts nicht das Marktversagen sondern das Staats- und Bürokratieversagen angesehen. Ein wichtiger Grund für die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente sowie die intensive Suche nach möglichen Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen war der immer weiter abnehmende finanzielle Spielraum. „Bürokratisierung“ entwickelte sich in Deutschland zum Sammelbegriff für die Kritik am Wohlfahrtsstaat: Kritisiert wurden Gesetzesflut und Verrechtlichung, die Vermehrung der staatlichen Aufgaben und das Anwachsen des „bürokratischen Apparats“. Hinzu kam die immer weiter zunehmende Abhängigkeit der Bürger und privaten Organisationen von staatlicher Unterstützung bis hin zur Entmündigung sowie die Tendenz einer fortschreitenden Verselbständigung der Verwaltung. Beeinflusst wurde die Diskussion über den „schlanken Staat“ durch Managementkonzepte aus der Wirtschaft wie bspw. „Lean Management“, „Outsourcing“ oder „Total Quality Management“ die nun auch in der öffentlichen Verwaltung zum Einsatz kommen sollten. Darüber hinaus wurden mit dem New Public Management Ansätze von Public Choice und der Institutionenökonomik auf die Steuerungsprobleme der öffentlichen Verwaltung übertragen. Auch wenn nicht alle Konzepte widerspruchsfrei sind, stellten sie relevante Fragen an die interne Verwaltungssteuerung, mussten sich aber auch dem Vorwurf stellen, dass sie nicht ohne Weiteres auf die öffentliche Verwaltung übertragbar waren.

Aktivierender Staat
Mitte der neunziger Jahre entstand im Umfeld des damaligen Ministerpräsidenten von Niedersachsen, Gerhard Schröder (SPD), das Leitbild des „aktivierenden Staats“ und war zunächst ein Versuch, dem Leitbild des „schlanken Staats“ ein weniger „neoliberales“ Konzept entgegenzusetzen. Dieses neue Leitbild betonte nicht nur Staats- und Bürokratieversagen, sondern richtete seine Aufmerksamkeit auch auf die gesellschaftlichen Voraussetzungen und Beschränkungen der staatlichen Steuerung. Wo es möglich war, sollten die Lösungen gesellschaftlicher Probleme an die Zivil- oder Bürgergesellschaft zurückgegeben werden. Denn nur Gesellschaften mit hohem Potenzial an Problemlösungskapazitäten verfügen gleichzeitig über ein hohes Maß an Sozialkapital. Damit zielte das neue Leitbild vor allem auf die programmatische Neubestimmung des Verhältnisses von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft ab. Es wurde auch nicht mehr vom „Unternehmen Verwaltung“ sondern vom „Gewährleistungsstaat“ gesprochen. Dem „aktivierenden Staat“ ging es aber nicht nur um Steuerung von oben, sondern auch um die Regeln und Institutionen, in denen öffentliche und private Akteure miteinander agieren sollten. Ein weiteres Problem staatlicher Steuerung und Problemlösung im Sinne von Governance wurde auch in der Gesellschaft selbst verortet. Deswegen ging es nicht nur um das Versagen des Staates sondern auch um das Versagen der Gesellschaft. Aus diesem Grund sollten die gesellschaftlichen Akteure viel mehr in die Prozesse der Problembewältigung miteinbezogen werden und nicht – wie es dem Wohlfahrtsstaat vorgeworfen wurde – nur von oben herab zu steuern oder zu versorgen. Neben Effizienz und Dienstleistungsorientierung war also die Stärkung des bürgerschaftlichen und politischen Engagements das Ziel des „aktivierenden Staats“.

Quelle
Bogumil, Jörg/Jann, Werner (2008): Einführung in die Verwaltungswissenschaft, Studienbrief, Kurs 03908 „Einführung in die Verwaltungswissenschaft“, Hagen: FernUniversität Hagen, S. 38-48.

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