Ein kurzer Überblick zum Umsetzungsstand des Neuen Steuerungsmodells auf kommunaler Ebene

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs „Modernisierung des Staates“ im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Die Kommunen haben in den vergangenen zehn Jahren bei der Modernisierung ihrer Verwaltungen beachtenswerte Fortschritte erzielt. Dabei orientierten sich die meisten von ihnen am Neuen Steuerungsmodell (NSM) als Reformleitbild. Dies geschah allerdings mehr in den west- als in den ostdeutschen Kommunen und dann auch eher in Städten und Kreisen als in kleineren Gemeinden.

Trotz der Leitbildwirkung des NSM zeigt die konkrete Umsetzung ein anderes Bild: Über die Hälfte der Kommunen orientiert sich bei ihren Modernisierungsvorhaben an einzelnen NSM-Elementen und nur ein kleiner Teil von ihnen am Gesamtkonzept. Bei der tatsächlichen Implementation von NSM-Instrumenten ist das Auseinanderfallen zwischen Konzept und Realität sogar noch größer: Nach zehn Jahren gibt es beispielsweise kein Element, dass von einer Mehrheit der bundesdeutschen Kommunalverwaltungen implementiert wurde und nur wenige haben alle sieben Kernelemente des NSM (Strategische Steuerungsunterstützung, interne Servicestellen, dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung, Budgetierung, Produktdefinitionen und -beschreibungen, politisches Kontraktmanagement, internes Kontraktmanagement) eingeführt.

Berücksichtigt man die Kommunen, die NSM-Instrumente nur in Teilbereichen ihrer Verwaltung umgesetzt haben, so verringert sich die Diskrepanz zwischen Konzept und Realität. Werden außerdem noch Elemente des erweiterten Modells des NSM, wie beispielsweise die Verbesserung der Kundenorientierung, hinzugenommen, so wurden diese in größerem Umfang umgesetzt als die Kernelemente.

In vielen Kommunen war die Einführung des NSM eine Antwort auf die Haushaltskrise, doch das angestrebte Verhältnis von Verwaltung („Wie“) und Politik („Was“) wurde vor allem von politischer Seite strikt abgelehnt und deshalb zumeist nicht umgesetzt. Die Fraktionen in den Stadt- und Gemeinderäten verzichteten auf eine Verwaltungskontrolle durch Überprüfung der erreichten Ziele anhand des Berichtwesens, sondern setzen nach wie vor auf persönliche Kontakte in den Verwaltungen, unterstützen weiterhin die parteipolitische Patronage und intervenieren aufgrund einzelner Bürgerwünsche.

Auch die dezentrale Budgetierung verursachte in den Kommunen gravierende Probleme, denn die Ressourcenverantwortung wurde nicht dauerhaft auf die Fachbereiche übertragen. Regelfall ist die hierarchische Vorgabe von Vollzug und Nichtübertragbarkeit von Budgetüberschüssen in den Kommunen mit Haushaltsproblemen.

Darüber hinaus produzierte die outputorientierte Steuerung erhebliche Transaktionskosten, ohne zur Steuerung von Budget und Verwaltung beizutragen. Dies wurde aber von den kommunalen Entscheidungsträgern kaum zur Kenntnis genommen und ist daher folgenlos geblieben. Auch das darauf aufbauende Controlling konnte sich nicht durchsetzen. Die Akzeptanz in den Verwaltungen war gering, Informationen wurden an die Controller nur selektiv weitergegeben und ihre Ergebnisse vielfach kaum zur Kenntnis genommen.

Ebenso wurde das zentrale Ziel des NSM – die Haushaltskonsolidierung – nicht erreicht. In den Kommunen, die das NSM umsetzten, können keine größeren Konsolidierungseffekte nachweisen als die Kommunen, die auf die Umsetzung verzichteten. Des Weiteren wurden auch andere mit dem NSM verbundene Ziele – z.B. eine verstärkte Mitarbeiterorientierung oder die Verhinderung von Ausgründungen und Privatisierungen kommunaler Leistungen – deutlich verfehlt.

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