Verwaltungshandeln in der Implementationsphase

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Einführung in die Verwaltungswissenschaft” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Die Phase der Durchführung oder Umsetzung eines beschlossenen Programms, der Vollzug von Gesetzen und Rechtsverordnungen sowie die Ausführung von politisch beschlossen Maßnahmen wird als Implementation bezeichnet. Die besondere Bedeutung dieser Phase besteht darin, dass das politische und administrative Handeln durch Gesetze, Handlungsprogramme oder Zielvorgaben nicht endgültig steuerbar ist. In dieser Phase können daher politische Programme verzögert, verändert oder vereitelt werden.

Darüber hinaus ist in Deutschland Verwaltungshandeln rechtlich programmiert: Alle Maßnahmen und Entscheidungen der Verwaltung müssen rechtmäßig sein, da sie vor Verwaltungsgerichten überprüft werden können. Auch dies muss während der Implementationsphase berücksichtigt werden.

Außerdem werden bei der rechtlichen Programmierung des Verwaltungshandelns zwei grundsätzliche Formen unterschieden: Konditionalprogramme ohne Handlungsspielraum (z.B. das Passgesetz) und Final- oder Zweckprogramme mit einem wesentlich größeren Handlungsspielraum (z.B. Wirtschaftsförderungsprogramme). Allerdings wird reales Verwaltungshandeln durch eine Kombination beider Programmierungen gesteuert.

In den 70er Jahren wurden Implementationsprozesse nach dem „Top-down“-Ansatz auf übergeordneter Ebene definiert und Zielabweichungen im Rahmen von Verhandlungs- und Konfliktbeziehungen analysiert. Dies änderte sich aber zunehmend durch gemeinsame Lern- und Aushandlungsprozesse, da die Verwaltung ihre Entscheidungsprämissen nicht nur „von oben“, also durch Gesetze und hierarchische Weisungen, sondern auch „von unten“, also durch Kunden, Klienten, Bürgerinitiativen oder Interessengruppen erhält. Die Verbindung zwischen internen und externen Akteuren eines Politikfeldes macht damit Policy-Making zu einem alle Phasen umfassenden Verhandlungsprozess innerhalb netzwerkartiger Beziehungen. Dabei richtet sich der Blick auf das Zusammenspiel der unterschiedlichen Akteure, das zwar durch verschiedene Interessen zwischen den Beteiligten geprägt ist, aber insgesamt eine kollektive „Politikproduktion“ ermöglicht.

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