Privatisierung kommunaler Aufgaben und beobachtbare Folgen


Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Modernisierung des Staates” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Seit Ende der 90er Jahre werden auf kommunaler Ebene Aufgabenbereiche der kommunalen Daseinsvorsorge zunehmend dem Wettbewerb geöffnet bzw. privatisiert. Dazu gehört z.B. die Energie- und Wasserversorgung oder die Abfallentsorgung. In Deutschland wurden diese Bereiche seit Ende des 19. Jahrhunderts überwiegend von öffentlichen Institutionen wahrgenommen.

Am weitesten ist die Öffnung bzw. Privatisierung des Energiemarktes fortgeschritten. Durch einen freien Zugang zu den Leitungsnetzen (Durchleitungsrechte) wurde der Wettbewerb verstärkt. Die beobachtbaren Folgen für die Verbraucher waren Preisnachlässe, aber negative Folgen ergaben sich hinsichtlich umweltpolitischer Ziele.

Bei der Wasserver- und -entsorgung sind noch keine wahrnehmbaren Veränderungen auszumachen. Befürchtet werden allerdings ökologische Probleme in Folge einer möglichen Liberalisierung des Wassermarktes. Auch Haftungsfragen, z.B. im Fall von Verunreinigungen, sind noch immer ungeklärt.

Europäische Richtlinien im Bereich der Abfallentsorgung sollen zu einem stärkeren Wettbewerb der Abfall- und Kreislaufwirtschaft führen, die aber dem Ziel der Entsorgung mit möglichst geringen Stoff- und Verkehrsströmen nicht immer entspricht. Außerdem gibt es beim Übergang von einer alleinigen kommunalen Abfallentsorgung zu teilprivatisierten Entsorgungsstrukturen ökologische Bedenken hinsichtlich des Ziels der Abfallvermeidung.

Generell deutet vieles darauf hin, dass Privatisierungsmaßnamen auf der kommunalen Ebene zu zentralen Steuerungsverlusten führen bzw. die Ausgangssituation für politische Steuerungsversuche verschlechtern und dadurch die kommunalen Einflussmöglichkeiten zurückgehen. Die Folgen wären ein kaum zu koordinierendes Nebeneinander von einer z.T. dezentralisierten Kernverwaltung ohne zentrales Controlling mit Eigenbetrieben, Public-Private-Partnerships und privatisierten Unternehmen. Strukturen werden dadurch intransparent und es ist ungeklärt, wer die Gesamtverantwortung übernimmt.

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Die wesentlichen Elemente des New Public Managements


Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Modernisierung des Staates” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Die wesentlichen Elemente des New Public Managements sind:

  • die Steuerung durch Ziele,
  • das Kontraktmanagement verselbständigter Verwaltungseinheiten,
  • die Auslagerung von Aufgaben auf private Unternehmen und Non-Profit-Organisationen,
  • die Bildung von Quasimärkten sowie
  • die Betonung der Kundenorientierung.

Die privatwirtschaftlichen Ansätze zur Verwaltungsmodernisierung stoßen allerdings auf Probleme bei der Übertragung ihrer Erfahrungswerte auf den öffentlichen Sektor: Beispielsweise gerät die Spezifizierung öffentlicher Aufgaben in Form von Kontrakten in ein problematisches Dilemma zwischen der ständigen Erneuerung der Kontrakte (hohe Transaktionskosten) und der Erledigung der Aufgaben innerhalb des abgeschlossenen Kontraktes (Rigidisierung der Aufgabenerfüllung).

Die Trennung von Kunde und Anbieter kann in kleineren Kommunen zu einer organisatorischen Fragmentierung und dadurch zu Problemen führen. Deshalb ist ein strukturierter Neuaufbau der Organisationseinheiten unbedingt erforderlich. Auch die Rolle des Bürgers als Kunden kann problematisch werden, da die Komplexität der öffentlichen Handlungssysteme und ihrer integralen Bestandteile (z.B. Phänomene des Zwangs oder Gemeinwohlorientierung) übersehen werden.

Durch das Performanz-Management sollen Ziele gesetzt und gemessen werden. Dazu muss man allerdings die Aufgabendefinition messen und eindeutig zuordnen können. Dies ist aber weder in der modernen Produktion noch in der öffentlichen Verwaltung möglich. Darüber hinaus kann sich durch das Vertragsmanagement teilweise die Verantwortungskette auflösen, da die Verwaltungen häufig für Programme verantwortlich wären, die beispielsweise wegen vertraglicher Auslagerungen nicht mehr kontrollierbar sind.

Ebenso ist die Entwicklung interner Märkte nur die Entwicklung von Quasi-Märkten, denn sie sind keine Konsumenten- sondern zumeist Produzentenmärkte und variieren zwischen Monopol und staatlich geschütztem Wettbewerb. Hinzu kommt, dass die kommerzielle Kultur des NPM-Modells im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung die Werte der nicht-kommerziellen und öffentlichen Orientierung gefährden könnte. Problematisch ist auch, dass mikropolitische Strategien unberücksichtigt bleiben und die Verwaltungsmitarbeiter sich aufgrund ihres umfassenden Kündigungsschutzes gegen Modernisierungsmaßnahmen zur Wehr setzen können.

Verwaltungsreformen in der Bundesrepublik Deutschland


Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Modernisierung des Staates” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

In Deutschland können die Verwaltungsreformen der Nachkriegszeit in fünf Phasen unterschieden werden: In der ersten Phase in den 50er Jahren ging es bei der Rechtsbereinigung um die Erfassung des gültigen Gesetzesbestandes, um so die alten Gesetzes- und Verordnungsblätter überflüssig zu machen. Die darauf folgende zweite Phase Ende der 60er und Anfang der 70er Jahre zielte mit der Gebietsreform auf die Schaffung von leistungsfähigen Verwaltungseinheiten ab: Innerhalb von zehn Jahren wurden in den acht Bundesländern Westdeutschlands die Anzahl der Kreise und Gemeinden drastisch reduziert. Damit waren zugleich die Grundlagen für die dritte Phase, die Funktionalreform in den 70er Jahren, gelegt. Hauptziele waren die Reduktion der staatlichen Sonderverwaltung und die Verlagerung von Zuständigkeiten nach unten. Diese nur sehr zögerlich und unvollständig umgesetzte Reform wurde dann durch die vierte Phase Mitte der 70er und in den 80er Jahren durch die Vorstellung von mehr Bürgernähe und Verwaltungsvereinfachung in den Kommunen abgelöst. Hier ging es um die Verwirklichung einer bürgernahen Verwaltung durch die Nutzung verschiedener Gestaltungselemente wie bspw. Information und Partizipation der Bürger. In der fünften Phase Anfang der 90er Jahre erhoffte man sich durch die Anlehnung an das New Public Management-Modell eine grundlegende und betriebswirtschaftlich inspirierte Binnenmodernisierung der Verwaltung: Die Politik sollte in die Rolle eines Auftrags- und Kapitalgebers hineinwachsen und die Verwaltung nur noch für die Berichterstattung und Erfüllung der Aufträge zuständig sein.

Ob gelungen oder gescheitert, aus den Verwaltungsreformen der letzten Jahrzehnte konnten wichtige Erfahrungen gewonnen werden: Beispielsweise werden die staatlichen Programme durch die Autonomie der Durchsetzungsinstanzen massiv beeinflusst. Deshalb ist neben den Reformzielen auch die Festlegung der Umsetzungsprozesse von großer Bedeutung. Außerdem scheitern Verwaltungsreformen überwiegend durch die Beharrungskräfte in den Organisationen. Hier lässt sich feststellen, dass ohne Druck von außen die Innovationsfähigkeit der Verwaltungen zur strukturellen Veränderung nicht ausreicht. Darüber hinaus stellte man fest, dass sich aufgaben- und institutionsspezifische Reformkonzepte erfolgreicher umsetzen lassen als Globalkonzepte. Des Weiteren sollten Verwaltungsaufgaben nicht nur durch die interne Sichtweise sondern auch aus der Sichtweise der Bürger wahrgenommen werden. Letztendlich konnte die Erfahrung gewonnen werden, dass der Verwaltungsaufbau keine feste Größe mehr darstellt, sondern als ein flexibles Mittel zur anpassungsfähigen Lösung von Leistungsproblemen angesehen werden kann.

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Ein kurzer Überblick zum Umsetzungsstand des Neuen Steuerungsmodells auf kommunaler Ebene


Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs „Modernisierung des Staates“ im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Die Kommunen haben in den vergangenen zehn Jahren bei der Modernisierung ihrer Verwaltungen beachtenswerte Fortschritte erzielt. Dabei orientierten sich die meisten von ihnen am Neuen Steuerungsmodell (NSM) als Reformleitbild. Dies geschah allerdings mehr in den west- als in den ostdeutschen Kommunen und dann auch eher in Städten und Kreisen als in kleineren Gemeinden.

Trotz der Leitbildwirkung des NSM zeigt die konkrete Umsetzung ein anderes Bild: Über die Hälfte der Kommunen orientiert sich bei ihren Modernisierungsvorhaben an einzelnen NSM-Elementen und nur ein kleiner Teil von ihnen am Gesamtkonzept. Bei der tatsächlichen Implementation von NSM-Instrumenten ist das Auseinanderfallen zwischen Konzept und Realität sogar noch größer: Nach zehn Jahren gibt es beispielsweise kein Element, dass von einer Mehrheit der bundesdeutschen Kommunalverwaltungen implementiert wurde und nur wenige haben alle sieben Kernelemente des NSM (Strategische Steuerungsunterstützung, interne Servicestellen, dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung, Budgetierung, Produktdefinitionen und -beschreibungen, politisches Kontraktmanagement, internes Kontraktmanagement) eingeführt.

Berücksichtigt man die Kommunen, die NSM-Instrumente nur in Teilbereichen ihrer Verwaltung umgesetzt haben, so verringert sich die Diskrepanz zwischen Konzept und Realität. Werden außerdem noch Elemente des erweiterten Modells des NSM, wie beispielsweise die Verbesserung der Kundenorientierung, hinzugenommen, so wurden diese in größerem Umfang umgesetzt als die Kernelemente.

In vielen Kommunen war die Einführung des NSM eine Antwort auf die Haushaltskrise, doch das angestrebte Verhältnis von Verwaltung („Wie“) und Politik („Was“) wurde vor allem von politischer Seite strikt abgelehnt und deshalb zumeist nicht umgesetzt. Die Fraktionen in den Stadt- und Gemeinderäten verzichteten auf eine Verwaltungskontrolle durch Überprüfung der erreichten Ziele anhand des Berichtwesens, sondern setzen nach wie vor auf persönliche Kontakte in den Verwaltungen, unterstützen weiterhin die parteipolitische Patronage und intervenieren aufgrund einzelner Bürgerwünsche.

Auch die dezentrale Budgetierung verursachte in den Kommunen gravierende Probleme, denn die Ressourcenverantwortung wurde nicht dauerhaft auf die Fachbereiche übertragen. Regelfall ist die hierarchische Vorgabe von Vollzug und Nichtübertragbarkeit von Budgetüberschüssen in den Kommunen mit Haushaltsproblemen.

Darüber hinaus produzierte die outputorientierte Steuerung erhebliche Transaktionskosten, ohne zur Steuerung von Budget und Verwaltung beizutragen. Dies wurde aber von den kommunalen Entscheidungsträgern kaum zur Kenntnis genommen und ist daher folgenlos geblieben. Auch das darauf aufbauende Controlling konnte sich nicht durchsetzen. Die Akzeptanz in den Verwaltungen war gering, Informationen wurden an die Controller nur selektiv weitergegeben und ihre Ergebnisse vielfach kaum zur Kenntnis genommen.

Ebenso wurde das zentrale Ziel des NSM – die Haushaltskonsolidierung – nicht erreicht. In den Kommunen, die das NSM umsetzten, können keine größeren Konsolidierungseffekte nachweisen als die Kommunen, die auf die Umsetzung verzichteten. Des Weiteren wurden auch andere mit dem NSM verbundene Ziele – z.B. eine verstärkte Mitarbeiterorientierung oder die Verhinderung von Ausgründungen und Privatisierungen kommunaler Leistungen – deutlich verfehlt.

Das deutsche Regierungssystem auf Grundlage des Vetospieleransatzes


George Tsebelis

George Tsebelis
(*1952)

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Regierungsorganisation und politische Führung in der Bundesrepublik Deutschland” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Der international sehr einflussreiche Vetospieleransatz von George Tsebelis kommt aus der Rational Choice-Theorie. Es handelt sich hierbei um ein Modell über das Verhalten bzw. die Interaktion von Vetospielern. Tsebelis unterscheidet dabei zwischen drei unterschiedlichen Typisierungen:

  • institutional veto players (durch die Verfassung spezifiziert, z.B. das Staatsoberhaupt oder das Parlament)
  • partisan veto players (Besonderheiten des politischen Systems, z.B. die an einer Regierungskoalition beteiligten Parteien)
  • individuelle und kollektive Vetospieler (z.B. Gewerkschaften oder Unternehmerverbände)

Tsebelis zentrale Variable in seinem Vetospieleransatz ist die politische Stabilität bzw. die Möglichkeiten für die Veränderung des politischen Status Quo.

Auch in der Bundesrepublik Deutschland muss die Regierung entweder mit oder gegen Vetospieler regieren, denn die Machtbegrenzung durch sie ist vielfältig: Dazu gehören der Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht, bis zu Einführung des Euros die Bundesbank sowie verschiedene Interessenverbände bzw. -gruppen.

In der BRD wurden in der Verfassung das Staatsoberhaupt (Bundespräsident) und das Parlament (Bundestag) zwar spezifiziert, doch gehören sie nicht zu den Vetospielern der Bundesregierung. Diese Rolle als „institutional veto player“ übernimmt der Bundesrat. Besetzt durch die Mitglieder der Landesregierungen kann er je nach Lage der politischen Machtverhältnisse sein Vetopotenzial entfalten und Einfluss auf die Arbeit der Bundesregierung nehmen. Allerdings werden durch ein permanentes Gremium, dem Vermittlungsausschuss, konsensfähige Lösungsvorschläge erarbeitet.

Das Bundesverfassungsgericht ist ein weiterer, jedoch umstrittener „institutional veto player“ der Regierung. Zwar hat die Verfassungsgerichtsbarkeit durch ihre Urteile Einwirkungsmöglichkeiten auf die Gesetzgebung der Bundesregierung, allerdings neigt das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilssprüchen eher dazu, die Interessen der Bundesregierung zu unterstützen.

Bis zur Einführung des Euros galt auch die Bundesbank als „institutional veto player“ der Bundesregierung. Besonders bei der Sicherung der Geldwertstabilität verfolgte sie ihre Ziele nicht nur unnachgiebig sondern auch erfolgreich. Mittlerweile wurde sie durch die Europäische Zentralbank abgelöst, die sich für die Bundesregierung allerdings als eine noch unbequemere „Hüterin der Währung“ entpuppte.

Interessengruppen bzw. -verbände, wie bspw. Unternehmerverbände, Gewerkschaften oder Umweltschutzorganisationen treten der Bundesregierung gegenüber als individuelle und kollektive Vetospieler auf. Dabei funktioniert die interessenpolitische Einflussnahme nach dem Ressortprinzip, direkte Kontakte zum Bundeskanzler sind die Ausnahme. Auch wenn kein Rechtsanspruch besteht, sind die Spitzenverbände im Vorfeld an der Erstellung von Regierungsvorlagen beteiligt.

In Tsebelis Vetospieleransatz wurden auch „partisan veto players“ typisiert, die ich jedoch im deutschen Regierungssystem nicht ausmachen kann. Zwar gibt es auch in den bundesdeutschen Koalitionsregierungen Meinungsverschiedenheiten, die aber zumeist recht schnell durch Kompromisse kompensiert werden und somit die Gefahren durch einen „partisan veto player“ schon im Vorfeld gering gehalten werden.

Der semisouveräne Staat am Beispiel Deutschlands


Staatswappen der Bundesrepublik Deutschland

Staatswappen der Bundesrepublik Deutschland
(Foto: Wikipedia)

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Regierungsorganisation und politische Führung in der Bundesrepublik Deutschland” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Im Unterschied zum innen wie nach außen souveränen Obrigkeitsstaat gibt es in „semisouveränen“ Staaten generell zahlreiche Institutionen, die die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Regierung einschränken.

In den 80er Jahren klassifizierte Peter Katzenstein in einer vielbeachteten Studie die Bundesrepublik Deutschland als „semisouveränen“ Staat, dessen Macht durch innenpolitische Institutionen bzw. Vetospieler eingeschränkt wird. Zu diesen Vetospielern zählt zum einen der Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht, die Bundesbank (bis zur Einführung des Euro) sowie unterschiedliche Interessenverbände und -gruppen.

Der Vetospieler Bundesrat wird nicht durch eigene Wahlen bestimmt, sondern setzt sich aus Vertretern der einzelnen Landesregierungen zusammen und kann über die „Zustimmungsgesetze“ sein Vetopotential entfalten. Dies macht sich besonders dann bemerkbar, wenn die Mehrheit des Bundesrats sowie die Bundesregierung unterschiedlichen politischen Lagern angehören. Doch durch ein permanentes Gremium, dem Vermittlungsausschuss, werden konsensfähige Lösungsvorschläge erarbeitet.

Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts als Vetospieler der Bundesregierung ist jedoch umstritten. Zwar hat die Verfassungsgerichtsbarkeit durch ihre Urteile Einwirkungsmöglichkeiten auf die Gesetzgebung der Regierung, allerdings neigt das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen eher dazu, die Regierung zu unterstützen.

Bis zur Einführung des Euros galt auch die Bundesbank als Vetospieler der Bundesregierung. Besonders bei der Sicherung der Geldwertstabilität verfolgte sie ihre Ziele nicht nur unnachgiebig sondern auch erfolgreich. Mittlerweile wurde sie durch die Europäische Zentralbank abgelöst.

Auch Interessengruppen bzw. -verbände, wie bspw. Unternehmerverbände, Gewerkschaften oder Umweltschutzorganisationen, können der Bundesregierung gegenüber als Vetospieler auftreten. Die interessenpolitische Einflussnahme funktioniert dabei nach dem Ressortprinzip, direkte Kontakte zum Bundeskanzler sind die Ausnahme. Auch wenn kein Rechtsanspruch besteht, die Spitzenverbände sind im Vorfeld an der Erstellung von Regierungsvorlagen beteiligt.

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Fraenkels Neopluralismuskonzept


Ernst Fraenkel

Ernst Fraenkel
(1898-1975)

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs „Strukturwandel der Demokratietheorien“ im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Im Januar 1933 scheiterte durch die nationalsozialistische Machtübernahme mit der Weimarer Republik die erste Demokratie in Deutschland. Zwölf Jahre später musste das faschistische Regime nach dem verlorenen 2. Weltkrieg bedingungslos kapitulieren und den Weg für einen demokratischen Neuanfang freimachen. Es setzte eine Phase der Demokratisierung ein, in der das Modell der Konkurrenztheorie nach Joseph A. Schumpeter ausgiebig diskutiert wurde. Die Erfahrungen mit dem „Dritten Reich“ beendeten das Zeitalter von Ideologien mit geschichtsphilosophisch legitimierten Zielen und die Idee einer parlamentarischen Demokratie, die sozialpolitische Gegensätze entschärft und eine Dauerpolitisierung der Wähler unterbindet, gewann immer mehr Boden. Letztlich führte der ab 1947 außenpolitisch einsetzende „Kalte Krieg“ in Deutschland zur Akzeptanz der Konkurrenztheorie als Neopluralismus und avancierte zum Gegenentwurf des sowjetischen „Totalitarismus“ Russlands und seiner osteuropäischen Satellitenstaaten.

Ernst Fraenkel verband und legitimierte zugleich die Realität des Parteienstaates analytisch mit einer parlamentarischen Transformations- bzw. Konversionstheorie: dem Neopluralismus. Dabei stimmt sein Ansatz mit der Schumperterschen Konkurrenztheorie weitgehend überein, die Unterschiede sind minimal. Er übernahm das Konkurrenzprinzip sowie die Anerkennung des Eigennutzes von Wählern und Gewählten als legitime Motivation. Das Gemeinwohl sieht er als Ergebnis der Politik an und folgte somit Schumpeters „fabrizierten Gemeinwillen“. In seinem Neopluralismusmodell hält er ein Minimum von Homogenität für erforderlich wie bspw. Fair Play, Wertvorstellungen oder rechtsstaatliche Normierungen. Die Bürger sollen sich aktiv in Verbänden oder Parteien organisieren und daraus resultierende Konflikte durch Kompromisse lösen. Die im Parlament vorherrschenden Machtverhältnisse sollen von den sozialen Interessen abhängen, hinter denen im Gegensatz zum altliberalen Staat nur noch Parteien und keine Einzelinteressen mehr stehen und sich durchsetzen können. Außerdem dürfen laut Fraenkel Wahlen nicht zu Schönheitswettbewerben mutieren. Sein Modell des Neopluralismus trug nicht nur zur Akzeptanz einer repräsentativen parlamentarischen Demokratie in Deutschland sondern auch zur Öffnung gegenüber der westlichen Wertegemeinschaft bei.

Mannheim & Schumpeter: Die reduzierte Demokratie


Karl Mannheim

Karl Mannheim
(1893-1947)

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Strukturwandel der Demokratietheorien” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Nach Ende des 2. Weltkriegs kam es zu einer weitgehenden Verdrängung der klassischen Demokratie als Selbstbestimmung des Volkes: Durch reduzierte Demokratiekonzepte der politischen Beteiligung sollten eine möglichst effiziente Führung und ein fähiges Krisenmanagement in den politischen Systemen des Westens garantiert werden. Dabei waren die Demokratiekonzepte von Karl Mannheim (1893-1947) und Joseph A. Schumpeter (1883-1950) von großer Bedeutung.

Zur Rettung der liberalen Demokratie entwickelte Karl Mannheim sein Konzept der sozialtechnologisch „formierten“ Demokratie, um so den Absturz der Gesellschaft in totalitäre Herrschaftsformen verhindern zu können. Seine Lösung: die Planung bzw. Regulierung des gesellschaftlichen Lebens, die sich aber mit den normativen Grundlagen der liberalen Demokratie (Freiheit und Selbstbestimmung) vereinbaren lässt. Dazu gehört auch eine staatlich gelenkte Propaganda sowie die politische Umerziehung der Bürger, die Regulierung des sozialen Aufstiegs und die Koordination der öffentlichen Einrichtungen. Durch diese Formierung der Gesellschaft soll das Abgleiten in den Totalitarismus verhindert werden. Das Prinzip der gleichen Chancen für alle Bürger muss mit objektiven Leistungskriterien und gerechten sozialen Auswahlprinzipien verbunden werden und so zur Leistungsgesellschaft führen. Regiert wird durch Experten in geschlossenen Zirkeln, die allerdings von außen nicht zu kontrollieren sind. Das Parlament soll weiterhin seine Kontrollaufgaben erfüllen und dafür sorgen, dass die Konfliktregelung in zivilisierten Formen verläuft sowie die Rekrutierung der Eliten im politischen Bereich sicherstellen. Mit dem Wahlakt bleibt die Teilhabe der Bevölkerung am politischen Prozess zwar bestehen, soll aber nicht weiter ausgebaut werden, da sonst nicht nur der Planungsablauf gestört sondern die Demokratie sogar zerstört werden könnte.

Ein weiterer Gegenentwurf zur klassischen Demokratie kam von Joseph A. Schumpeter. In seiner funktionalistische Demokratietheorie geht er davon aus, dass ein eindeutig bestimmbarer Gemeinwille der Bevölkerung wie das volonté générale von Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) überhaupt nicht existiert. Ganz im Gegenteil, es handelt sich dabei um einen durch Marketingtechniken fabrizierten Gemeinwillen. Außerdem unterstellt Schumpeter einem Großteil der Bevölkerung ein reduziertes Verantwortungsgefühl und hält diesen auch für zu unfähig und zu unwissend, um in der komplexen Welt der Politik die richtigen Entscheidungen treffen zu können. Einzig und allein der Gang zur Wahlurne wird ihm noch zugetraut. Demokratie ist für Schumpeter deshalb auch nur eine politische Methode, in der die Bevölkerung durch einen Wahlakt die staatliche Ordnung in die Hände konkurrierender Parteieliten legt. Der Politiker ist als Unternehmer anzusehen, allerdings nicht mit dem Ziel der wirtschaftlichen Gewinnmaximierung, sondern mit dem Ziel durch möglichst viele Wählerstimmen die eigene Macht zu steigern.

Die zwei Phasen der „nachholenden“ Demokratisierung Deutschlands


Konrad Adenauer

Konrad Adenauer
(1876-1967)

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs “Strukturwandel der Demokratietheorien” im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Mit der nationalsozialistischen Machtergreifung im Januar 1933 scheiterte mit der Weimarer Republik die erste Demokratie in Deutschland. Erst mit dem Ende des 2. Weltkriegs wurde der Weg mit der neu gegründeten Bundesrepublik Deutschland für einen demokratischen Neuanfang wieder freigemacht. Dabei lief die „nachholende“ Demokratisierung Deutschlands in zwei Phasen ab: Die erste Phase von 1949 bis Mitte der 60er Jahre lag in der Ära Konrad Adenauers (CDU). Die zweite Phase verlief während der Großen Koalition und der Sozialliberalen Koalition von 1967 bis 1982 und stand ganz im Zeichen der damaligen Studentenbewegung und der Außerparlamentarischen Opposition.

Während der ersten Phase verhalfen Wissenschaftler wie Otto Stammer, Gerhard Leibholz und Ernst Fraenkel dem Modell der Konkurrenztheorie von Joseph A. Schumpeter in Deutschland zum Durchbruch. Besonders Fraenkels darauf aufbauender „Neopluralismus“ prägte bis Ende der 60er Jahre die Politikwissenschaft nachhaltig: In seinem Modell misst er dem Staat und den politischen Parteien eine entscheidende Rolle beim Interessenausgleich – notfalls auch durch Einmischung zugunsten schwächerer Interessen – bei. Er setzt dabei auf ein Minimum an Homogenität wie bspw. Fair Play oder rechtsstaatliche Normierung. Konflikte mit organisierten Interessen bzw. Organisationen, wie bspw. Verbände oder Parteien, werden dabei durch Kompromisse gelöst.

Darüber hinaus propagierten Wissenschaftler wie bspw. Helmut Schelsky einen „technokratischen Konservatismus“, der im Gegensatz zur Konkurrenztheorie einen entscheidenden Schritt weiterging: Spielte bei Schumpeters Modell der Konkurrenztheorie die Wahl und Abwahl der Eliten noch eine entscheidende Rolle, so sollte nach Ansicht des „technokratischen Konservatismus“ eine dauerhafte Elitenherrschaft installiert werden.

Für die zweite Phase der „nachholenden Demokratisierung“ waren die Notstandsgesetze der Großen Koalition das Signal für einen Stimmungsumschwung in der deutschen Bevölkerung, die sich nun gegen ein minimiertes Demokratieverständnis – so wie es Schumpeter entwickelt hatte – stellte und mehr politische Mitbestimmung forderte. Daraufhin entstand in der Zeit von 1966 bis 1967 die so genannte Außerparlamentarische Opposition, die sich aus protestierenden Studenten, linken Intellektuellen und zukunftsorientierten Gewerkschaftsmitgliedern zusammensetzte. Unterstützung kam von Wissenschaftlern wie Wolfgang Abendroth, Jürgen Habermas, Johannes Agnoli oder Fritz W. Scharpf. Dabei lieferte Habermas den zentralen Schlüsseltext und empfahl darin die Revitalisierung der Demokratie als Selbstbestimmung der Bevölkerung durch ihre politische Beteiligung.

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Schumpeters funktionalistische Demokratietheorie


Joseph A. Schumpeter (1883-1950)

Joseph A. Schumpeter
(1883-1950)

Der hier vorliegende Text ist im Rahmen meiner Klausurvorbereitungen im Wintersemester 2011/2012 für den Kurs „Strukturwandel der Demokratietheorien“ im Modul 1.2b der Politik- und Verwaltungswissenschaften an der FernUniversität Hagen entstanden.

Joseph A. Schumpeter (1883-1950) hat in seinem 1942 erschienenen Buch „Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie“ eine funktionalistische Demokratietheorie formuliert, die in der politischen Diskussion bis heute noch sehr lebendig ist.

In seinem Gegenentwurf zur klassischen Demokratie geht Schumpeter davon aus, dass ein eindeutig bestimmbarer Gemeinwille der Bevölkerung wie das volonté générale von Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) überhaupt nicht existiert. Ganz im Gegenteil, es handelt sich dabei um einen durch Marketingtechniken fabrizierten Gemeinwillen. Außerdem unterstellt Schumpeter einem Großteil der Bevölkerung ein reduziertes Verantwortungsgefühl und hält diesen auch für zu unfähig und zu unwissend, um in der komplexen Welt der Politik die richtigen Entscheidungen treffen zu können. Einzig und allein der Gang zur Wahlurne wird ihm noch zugetraut. Demokratie ist für Schumpeter deshalb auch nur eine politische Methode, in der die Bevölkerung durch einen Wahlakt die staatliche Ordnung in die Hände konkurrierender Parteieliten legt. Der Politiker ist als Unternehmer anzusehen, allerdings nicht mit dem Ziel der wirtschaftlichen Gewinnmaximierung, sondern mit dem Ziel durch möglichst viele Wählerstimmen die eigene Macht zu steigern.

Schumpeters Annahmen in seiner Konkurrenztheorie wie ein fehlendes politisches Interesse und eine geringe politische Beteiligung bei einem Großteil der Bevölkerung sowie ein nichtexistenter Gemeinwille sondern unterschiedliche wirtschaftliche und politische Interessen, die die Gesellschaft spalten, sind auch im 21. Jahrhundert aus der politischen Diskussion nicht wegzudenken.

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